在工程建設(shè)項目招標(biāo)投標(biāo)活動中，最高投標(biāo)限價又稱為攔標(biāo)價，如果針對施工招標(biāo)，有時又稱為控制價，是招標(biāo)人為限制潛在投標(biāo)人報價而提出的最高限額。顯然，最高投標(biāo)限價是招標(biāo)人對潛在投標(biāo)人作出的經(jīng)濟(jì)要求，不僅直接決定著投標(biāo)報價，而且影響著投標(biāo)競爭的激烈程度，在工程建設(shè)項目造價管控中發(fā)揮著重要作用。

雖然最高投標(biāo)限價具有豐富內(nèi)涵，但實踐中由于一些招標(biāo)人對投標(biāo)市場行情了解不夠充分，對限價含義的理解不夠深刻，導(dǎo)致限價確定主觀性強(qiáng)、缺乏依據(jù)，偏離了初衷，未能有效發(fā)揮其在招標(biāo)投標(biāo)活動和項目建設(shè)中的作用，也對建設(shè)領(lǐng)域市場交易活動產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響。在高質(zhì)量發(fā)展條件下，強(qiáng)化招標(biāo)投標(biāo)活動在工程建設(shè)項目實施中作用的關(guān)鍵就是要提升最高投標(biāo)限價編制能力，充分挖掘最高投標(biāo)限價的價值。

深入理解最高投標(biāo)限價的本質(zhì)特性必須緊緊圍繞招標(biāo)人利益，充分考慮投標(biāo)人可接受程度。最高投標(biāo)限價從本質(zhì)上講是招標(biāo)人對標(biāo)的交易價值的自我認(rèn)知，是其對潛在投標(biāo)人報價可接受程度的底線。在工程建設(shè)項目中，建設(shè)單位經(jīng)常將最高投標(biāo)限價機(jī)制作為實施造價管控的有效手段。最高投標(biāo)限價的本質(zhì)特性彰顯出標(biāo)的的經(jīng)濟(jì)屬性。

最高投標(biāo)限價具有若干典型特性，主要體現(xiàn)在四個方面。

1.市場引導(dǎo)性

既然最高投標(biāo)限價是由招標(biāo)人在招標(biāo)過程中向潛在投標(biāo)人披露的報價限額，作為可接受的投標(biāo)條件，潛在投標(biāo)人必須以最高投標(biāo)限價作為重要依據(jù)，其報價不應(yīng)超出該限額。實踐中，投標(biāo)人為爭取更大盈利空間，投標(biāo)報價可能會非常接近于限價水平。要權(quán)衡評標(biāo)辦法中有關(guān)報價對評分的影響，限價高低將直接影響投標(biāo)人報價策略，進(jìn)而決定投標(biāo)報價讓步的程度，這影響了投標(biāo)人對標(biāo)的價值的估計，從總體上決定了投標(biāo)競爭的局面。

2.市場決定性

盡管最高投標(biāo)限價引導(dǎo)了市場交易過程，但對具體招標(biāo)項目最高投標(biāo)限價的確定還是應(yīng)依托于投標(biāo)競爭。最高投標(biāo)限價披露后，招標(biāo)人可接受投標(biāo)質(zhì)疑或異議，其解釋只有被三個及以上潛在投標(biāo)人接受，才能順利開展招標(biāo)投標(biāo)活動?？梢哉f，科學(xué)的最高投標(biāo)限價是市場價格合理區(qū)間的反映。

3.項目針對性

最高投標(biāo)限價形成并依托于招標(biāo)投標(biāo)活動前期準(zhǔn)備，對于工程建設(shè)項目而言，最高投標(biāo)限價承接項目前期經(jīng)濟(jì)成果，擁有典型項目特征屬性，針對標(biāo)的而定制，充分考慮了項目環(huán)境因素與技術(shù)、經(jīng)濟(jì)影響，是多種因素綜合作用的體現(xiàn)。

4.經(jīng)濟(jì)承受性

最高投標(biāo)限價直接反映出招標(biāo)人可承受的經(jīng)濟(jì)承受力，這種承受力來自工程建設(shè)項目管理中造價管控的訴求，盡可能低地確定限價是造價管控的常見策略。管中窺豹，最高投標(biāo)限價從標(biāo)的微觀視角折射出造價管控的嚴(yán)苛程度。

最高投標(biāo)限價機(jī)制雖然表面上僅為作為投標(biāo)報價的最高限制額度，但是對于工程建設(shè)項目而言，其作用原理并非如此簡單，這是因為最高投標(biāo)限價既要被投標(biāo)人所接受，又要充分調(diào)動其投標(biāo)積極性，還要實現(xiàn)造價管控目的，更要引導(dǎo)投標(biāo)人在中標(biāo)后實現(xiàn)履約價值。綜上可見，最高投標(biāo)限價是招標(biāo)人與投標(biāo)人雙方利益深層博弈的結(jié)果。

1.最高投標(biāo)限價的作用

有關(guān)最高投標(biāo)限價的作用可從兩個層面來剖析。一是最高投標(biāo)限價應(yīng)反映并包含未來中標(biāo)人履約的經(jīng)濟(jì)成本和應(yīng)得利潤，其中經(jīng)濟(jì)成本為中標(biāo)人履約中所消耗的實際資源的經(jīng)濟(jì)額度，應(yīng)得利潤為其履約中獲得的直接經(jīng)濟(jì)收益。二是除上述額度外，最高投標(biāo)限價還附加了中標(biāo)人在履約中所創(chuàng)造的價值。如對于項目管理、設(shè)計咨詢服務(wù)而言，除完成必要服務(wù)外，其服務(wù)還應(yīng)使標(biāo)的在未來運(yùn)營中產(chǎn)生效益，具有一定的附加值。因此，最高投標(biāo)限價理應(yīng)考慮并包含附加價值額度。

2.限價的作用原理

要充分挖掘中標(biāo)人履約價值，最大程度突出中標(biāo)人履約成效，提倡以物有所值為原則確定最高投標(biāo)限價，具體而言就是將最高投標(biāo)限價分為“成本限價”和“價值限價”兩部分。其中“成本限價”應(yīng)以對市場的充分了解為基礎(chǔ)，掌握中標(biāo)人履約合理成本與利潤，可以理解為最高投標(biāo)限價的通用部分，旨在充分激發(fā)投標(biāo)競爭。而“價值限價”則旨在激發(fā)潛在投標(biāo)人的個性潛質(zhì)，對其履約中可能實現(xiàn)的額外價值予以補(bǔ)償，這需要招標(biāo)人對履約目標(biāo)與成效作出較為準(zhǔn)確的估計。作為最高投標(biāo)限價的個性化內(nèi)容，由于招標(biāo)人在招標(biāo)前難以掌握投標(biāo)人實際潛能，所以價值限價的確定難度較大。實踐中，對項目管理、勘察、設(shè)計、監(jiān)理等典型咨詢服務(wù)而言，價值限價的引入能確保各參建單位在基本服務(wù)的基礎(chǔ)上為建設(shè)單位提供管理伴隨服務(wù)，有利于項目管理協(xié)同體系的構(gòu)建。

鑒于最高投標(biāo)限價的本質(zhì)特性及其作用，確定限價時應(yīng)遵循以下四大原則。

1.物有所值

不偏離標(biāo)的物價值是確定限價的關(guān)鍵，只有確保最高投標(biāo)限價與標(biāo)的實際價值相吻合，才能守住投標(biāo)人可接受的底線。物有所值原則是招標(biāo)投標(biāo)活動公平原則的體現(xiàn)，也是順利實現(xiàn)招標(biāo)投標(biāo)活動最終效果的關(guān)鍵。實踐證明，大幅偏離標(biāo)的價值的限價是導(dǎo)致招標(biāo)投標(biāo)活動顯失公平的根源之一。

2.有據(jù)可依

最高投標(biāo)限價的確定應(yīng)盡可能消除主觀因素影響，有據(jù)可依原則是指提出的限價應(yīng)充分考慮前置條件，必須經(jīng)過較為科學(xué)周密的準(zhǔn)備或者以必要論證為前提和基礎(chǔ)。

3.維護(hù)競爭

競爭特性是招標(biāo)投標(biāo)活動最重要的本質(zhì)特性之一，也是確保招標(biāo)投標(biāo)活動締約優(yōu)選的質(zhì)量保證?？茖W(xué)的限價應(yīng)對投標(biāo)人的積極性起到保護(hù)作用，這也是維系投標(biāo)競爭局面的根本。

4.管理作用

工程建設(shè)項目的最高投標(biāo)限價要充分展現(xiàn)出招標(biāo)人實施造價管理、謀求項目管理利益訴求的一面，同時要進(jìn)一步發(fā)揮限價機(jī)制對項目造價管控的積極作用，為良好履約奠定基礎(chǔ)。

對于政府投資建設(shè)項目而言，雖然各類標(biāo)的最高投標(biāo)限價的確定已經(jīng)形成了較為成熟的做法，但具體操作中仍需關(guān)注以下兩個方面。

1.施工類最高投標(biāo)限價要點

在采用工程量清單計價的房屋與市政基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)項目中，作為施工總承包投標(biāo)限價的招標(biāo)控制價，工程量清單計價規(guī)范已明確規(guī)定了編制要求。實踐中，筆者從確定限價的基本原理出發(fā)，總結(jié)了施工類投標(biāo)限價確定要點，如表1所示。    

2.服務(wù)類最高投標(biāo)限價要點

實踐中，服務(wù)類最高投標(biāo)限價的計算方式與施工類最高投標(biāo)限價存在著較大差異，尤其對于政府投資建設(shè)項目，諸如設(shè)計、監(jiān)理等典型的服務(wù)類限價的確定，一般依據(jù)經(jīng)相關(guān)行政主管部門批復(fù)的項目投資估算、初設(shè)概算、財政預(yù)算等，但實踐中也經(jīng)常會在考慮項目投資規(guī)模、專業(yè)類型、建設(shè)復(fù)雜程度等因素基礎(chǔ)上細(xì)化確定。在項目管理模式下，服務(wù)類最高投標(biāo)限價應(yīng)關(guān)注如下要點，如表2所示。 

1.關(guān)于最高投標(biāo)限價與計價方式

工程建設(shè)項目合同計價方式一般分為固定總價、固定單價以及“成本+酬金”方式等類型。

對于固定總價合同而言，在不允許實施價款調(diào)整的情況下，最高投標(biāo)限價則成為價款結(jié)算的上限。

對于固定單價而言，最終結(jié)算需通過價款調(diào)整確定，最高投標(biāo)限價僅是投標(biāo)人確定投標(biāo)單價所需考慮的一個因素，其對結(jié)算金額的影響往往直接反映在單價中，并由此產(chǎn)生不平衡報價。在締約階段，招標(biāo)人對于單價合理性的評審十分重要，這是招標(biāo)人反不平衡報價時要考慮的問題。

對于“成本+酬金”方式而言，其與上述有關(guān)限價作用原理中兩類限價內(nèi)容十分契合。該合同計價方式中，“成本計價”方式對應(yīng)“成本限價”，“酬金計價”方式對應(yīng)“價值限價”，該計價方式有利于最大化地發(fā)揮最高投標(biāo)限價的作用。

2.關(guān)于最高投標(biāo)限價與評標(biāo)辦法

不同經(jīng)濟(jì)標(biāo)評審方法與最高投標(biāo)限價合理配合，將影響投標(biāo)人報價方向與程度。例如綜合評審法以有效投標(biāo)報價算術(shù)平均值作為基準(zhǔn)價，并通過各有效投標(biāo)報價的偏差程度來決定經(jīng)濟(jì)分值。相比經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法，投標(biāo)人更傾向貼近最高投標(biāo)限價報價，尤其發(fā)生串標(biāo)情形時，這種情況更為明顯。即便在非串標(biāo)情形下，實踐中報價逼近趨勢也很強(qiáng)烈并常見。從深層次看，當(dāng)招標(biāo)人基于嚴(yán)格的造價控制而在利潤空間較小額度限制的情形下，采用綜合評標(biāo)法更為合適。反之，則宜采用經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法，以防止引發(fā)低于合理成本的競爭。

3.關(guān)于最高投標(biāo)限價的疑問處置

招標(biāo)人沒有義務(wù)向投標(biāo)人披露最高投標(biāo)限價的具體形成過程，這是出于避免對投標(biāo)報價形成干擾和避免串通投標(biāo)的考慮，也是招標(biāo)人與投標(biāo)人經(jīng)濟(jì)對抗性的體現(xiàn)。但最高投標(biāo)限價不得大幅偏離標(biāo)的價值，具體而言就是不能大幅偏離市場平均價格水平，這也是行政監(jiān)控的紅線，避免給市場交易秩序造成負(fù)面影響。當(dāng)前招標(biāo)投標(biāo)機(jī)制下，禁止實施最低限價機(jī)制，但這可能導(dǎo)致低價競爭行為，以及低價競爭帶來的履約質(zhì)量下降，不利于市場良性發(fā)展和中標(biāo)人履約能力建設(shè)。投標(biāo)人對于限價的疑問可在投標(biāo)答疑環(huán)節(jié)提出，異議則可在法定時限內(nèi)提出，但招標(biāo)人只有堅守限價確定的底線，才能為應(yīng)對疑問或異議奠定良好基礎(chǔ)。

4.關(guān)于最高投標(biāo)限價的人為干擾

雖然消除主觀因素是限價確定的原則，但限價畢竟帶有招標(biāo)人主觀意愿，且確定過程復(fù)雜。實踐中，經(jīng)常出現(xiàn)人為干擾限價的情況，表現(xiàn)為招標(biāo)人故意壓低限價，或與投標(biāo)人發(fā)生串標(biāo)后抬高限價等，這些情況均會使限價偏離實際價值，為招標(biāo)投標(biāo)活動及項目順利實施埋下風(fēng)險。在市場化改革背景下，依據(jù)《政府投資條例》等有關(guān)文件規(guī)定，行政監(jiān)管部門應(yīng)加大對政府投資建設(shè)項目標(biāo)的最高投標(biāo)限價的監(jiān)督力度，采取必要手段監(jiān)控限價形成過程。作為監(jiān)管保障體系建設(shè)的重要組成部分，建立限價合理性評估機(jī)制建設(shè)十分重要?？蓪⒆罡咄稑?biāo)限價合理性納入信用管理，追究限價形成主體責(zé)任，嚴(yán)防干擾限價行為，以維護(hù)市場交易秩序穩(wěn)定。

5.構(gòu)建市場交易信息體系的重要性

由于最高投標(biāo)限價的市場決定性，因此構(gòu)建面向市場的交易信息體系十分重要且必要，相關(guān)行政主管部門應(yīng)積極擔(dān)負(fù)起建設(shè)這一體系的重任。監(jiān)測體系應(yīng)依托信息化系統(tǒng)，以大數(shù)據(jù)技術(shù)為支撐，全面反映市場交易宏觀和微觀信息。在微觀層面，包含具體區(qū)域、項目具體類型標(biāo)的交易信息數(shù)據(jù)，如交易主體、交易時間、交易價格、交易內(nèi)容等。在宏觀層面，則包含各區(qū)域、各類型標(biāo)的交易總體的信息統(tǒng)計與分析，如交易波動情況、發(fā)展趨勢、各類宏觀指數(shù)、各類典型交易數(shù)據(jù)等。交易信息系統(tǒng)是政府監(jiān)管保障體系的重要組成部分，是工程建設(shè)領(lǐng)域高質(zhì)量發(fā)展中政府監(jiān)管能力建設(shè)的重要體現(xiàn)，是加強(qiáng)事中事后監(jiān)管的重要舉措，將大大提升政府對市場交易的掌控能力和引導(dǎo)能力，并為招標(biāo)人確定具體項目的限價提供保障。

工程建設(shè)項目中，招標(biāo)人應(yīng)充分認(rèn)識到最高投標(biāo)限價的重要作用與豐富內(nèi)涵，充分把握確定限價的原則，運(yùn)用好限價機(jī)制，努力提升建設(shè)項目管理專業(yè)化水平。行政主管部門要加強(qiáng)對最高投標(biāo)限價的監(jiān)管，采取必要措施避免對最高投標(biāo)限價的非法干擾，并強(qiáng)化對限價進(jìn)行科學(xué)性評估。同時，要抓緊構(gòu)建面向市場交易的信息監(jiān)測體系，為招標(biāo)人形成合理的最高投標(biāo)限價提供有力保障。隨著最高投標(biāo)限價編制質(zhì)量的提升，以招標(biāo)投標(biāo)活動為主的市場交易活動將更加規(guī)范，政府對于市場秩序的調(diào)節(jié)將更加有力，市場化改革才能更加深入。

作者：吳振全

作者單位：北京市工程咨詢有限公司