《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行案件移送破產(chǎn)審查若干問題的指導(dǎo)意見》 （以下簡稱《指導(dǎo)意見》）已于近日頒布實施。為準(zhǔn)確理解和適用《指導(dǎo)意見》，本報記者專訪了最高人民法院民二庭負(fù)責(zé)人，請其就《指導(dǎo)意見》出臺的背景和目的、《指導(dǎo)意見》的主要內(nèi)容、貫徹落實《指導(dǎo)意見》過程中應(yīng)注意的問題等談了看法。

問：請您談?wù)劇吨笇?dǎo)意見》制定的背景和目的是什么？

執(zhí)行案件移送破產(chǎn)審查（以下簡稱執(zhí)轉(zhuǎn)破）是人民法院司法工作機制的創(chuàng)新。在2015年2月4日起實施的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國民事訴訟法〉的解釋》中正式確立了執(zhí)轉(zhuǎn)破規(guī)則，從制度上打通了執(zhí)行不能案件通過法院移送進入破產(chǎn)程序的通道。但是囿于民訴法解釋的內(nèi)容、體例和篇幅限制，其對程序繁瑣、細(xì)節(jié)甚多的執(zhí)轉(zhuǎn)破問題只能作出原則性、概括性規(guī)定，更加具體詳盡的規(guī)則還需要另行細(xì)化和明確。這就為制定《指導(dǎo)意見》提供了必要性。在這一前提下，促使我們投入大量精力、下決心盡快制定出臺《指導(dǎo)意見》的背景因素有內(nèi)外兩個方面。從外部因素看，最主要的是中央提出了供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。為供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革提供充分的司法保障，是當(dāng)前和今后一段時期人民法院服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展大局的重要任務(wù)。盡快制定執(zhí)轉(zhuǎn)破的司法政策，大力推進執(zhí)轉(zhuǎn)破工作的開展，推動破產(chǎn)工作的法治化、專業(yè)化、制度化，充分發(fā)揮破產(chǎn)制度在拯救生病企業(yè)、淘汰落后產(chǎn)能方面的重要功能，是人民法院貫徹中央供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革部署的重要舉措。從內(nèi)部因素看，開展執(zhí)轉(zhuǎn)破工作，切實構(gòu)建“能夠執(zhí)行的依法執(zhí)行，整體執(zhí)行不能符合破產(chǎn)法定條件的依法破產(chǎn)”的工作格局，是人民法院遵循司法規(guī)律，完善司法工作機制，有效化解執(zhí)行領(lǐng)域的“僵尸案件”的需要。大力開展執(zhí)轉(zhuǎn)破工作，也是公平保護債權(quán)人和債務(wù)人合法權(quán)益，維護司法公正和司法公信力的需要，是運用破產(chǎn)法治思維和法治方式促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的有效方式。正是基于上述背景，民二庭在廣泛征求人民法院內(nèi)外意見的基礎(chǔ)上，制定出臺了《指導(dǎo)意見》。

問：執(zhí)轉(zhuǎn)破涉及不同法院之間或者同一法院內(nèi)部不同部門之間的配合、銜接和協(xié)調(diào)，為保障執(zhí)轉(zhuǎn)破工作順利開展，需要嚴(yán)格執(zhí)轉(zhuǎn)破的條件?！吨笇?dǎo)意見》對執(zhí)轉(zhuǎn)破的條件是如何規(guī)定的，設(shè)定這些條件有何考慮？

誠如您所言，執(zhí)轉(zhuǎn)破的條件是《指導(dǎo)意見》中的核心內(nèi)容之一。執(zhí)轉(zhuǎn)破的條件既是執(zhí)行法院判斷是否移送的標(biāo)準(zhǔn)，也是受移送法院審查移送是否合法合規(guī)、是否應(yīng)裁定受理的標(biāo)準(zhǔn)。只有嚴(yán)格把握執(zhí)轉(zhuǎn)破的條件，才能減少程序轉(zhuǎn)換的隨意性，確保執(zhí)轉(zhuǎn)破機制依法有序高效運行?！吨笇?dǎo)意見》中明確了執(zhí)轉(zhuǎn)破的三個要件：一是對象要件，二是意思表示要件，三是破產(chǎn)原因要件，三者缺一不可。執(zhí)轉(zhuǎn)破的對象要件主要涉及執(zhí)轉(zhuǎn)破的適用范圍。根據(jù)民事訴訟法司法解釋第五百一十三條的規(guī)定，執(zhí)轉(zhuǎn)破應(yīng)限于被執(zhí)行人為企業(yè)法人的案件，自然人和企業(yè)法人以外的組織作為被執(zhí)行人的案件不適用執(zhí)轉(zhuǎn)破規(guī)則。執(zhí)轉(zhuǎn)破的意思表示要件是指，執(zhí)轉(zhuǎn)破應(yīng)經(jīng)過被執(zhí)行人或者至少一個申請執(zhí)行人同意。之所以要求這一條件，是由于我國企業(yè)破產(chǎn)法規(guī)定破產(chǎn)程序啟動采取當(dāng)事人申請主義，以當(dāng)事人具有啟動破產(chǎn)程序的意愿為前提。執(zhí)轉(zhuǎn)破也應(yīng)具備當(dāng)事人具有啟動破產(chǎn)程序的意愿這一意思表示要件。當(dāng)事人主動提出申請，無疑直接表明了其具有啟動破產(chǎn)程序的意愿；在當(dāng)事人未主動提出申請的情況下，經(jīng)人民法院征詢其意見，如當(dāng)事人同意，也可以表明其具有啟動破產(chǎn)程序的意愿。在被執(zhí)行人或申請執(zhí)行人均不同意移送破產(chǎn)審查的情況下，人民法院不能依職權(quán)主動啟動執(zhí)轉(zhuǎn)破程序，而應(yīng)按民事訴訟法司法解釋第五百一十六條的規(guī)定處理，企業(yè)法人的其他已經(jīng)取得執(zhí)行依據(jù)的債權(quán)人申請參與分配的，人民法院不予支持。另外應(yīng)注意的是，此處所說的當(dāng)事人同意，僅限于明示書面同意。在當(dāng)事人既不表示同意也不表示反對的情況下，不能采取默示推定認(rèn)定其同意。在破產(chǎn)原因要件方面，由于執(zhí)轉(zhuǎn)破也是破產(chǎn)程序啟動的一種方式，與當(dāng)事人自行申請破產(chǎn)時對債務(wù)人的經(jīng)濟狀況要求并無差別，因此，在執(zhí)行環(huán)節(jié)判斷是否應(yīng)將案件移送破產(chǎn)審查時，同樣也要以企業(yè)破產(chǎn)法第二條的規(guī)定作為依據(jù)。執(zhí)行法官在適用時，可以結(jié)合執(zhí)行環(huán)節(jié)所取得的相關(guān)證據(jù)對債務(wù)人是否具備破產(chǎn)原因進行具體判斷。一般而言，只要債務(wù)人經(jīng)強制執(zhí)行，沒有財產(chǎn)或財產(chǎn)無法清償全部債務(wù)，即可以認(rèn)定為明顯缺乏清償能力，就符合破產(chǎn)原因，即具備轉(zhuǎn)出的實質(zhì)要件。

問：我們注意到，《指導(dǎo)意見》對于執(zhí)轉(zhuǎn)破案件的管轄有一些新的要求，與以往破產(chǎn)案件的管轄相比有所不同，請您談?wù)勥@種變化的原因是什么？

執(zhí)轉(zhuǎn)破案件的管轄問題意義重大，直接關(guān)乎審判管理、審判任務(wù)配置、執(zhí)轉(zhuǎn)破的效率，影響破產(chǎn)審判專業(yè)化建設(shè)。對于執(zhí)轉(zhuǎn)破案件的地域管轄，《指導(dǎo)意見》仍堅持了以往的原則，明確由被執(zhí)行人住所地法院管轄。對于級別管轄，實務(wù)當(dāng)中的認(rèn)識并不一致。從普通破產(chǎn)案件的級別管轄來看，司法實踐中一直是按照之前的司法解釋，根據(jù)在不同級別的工商機關(guān)登記的債務(wù)人的不同，分別由基層人民法院和中級人民法院管轄。但目前無論是法院外部情況還是內(nèi)部情況都發(fā)生了一些變化。從外部情況看，隨著企業(yè)登記制度的改革，企業(yè)工商登記權(quán)限在很多地方都已經(jīng)下移，這直接影響到人民法院破產(chǎn)案件任務(wù)量的配置；為適應(yīng)上述情況的變化，執(zhí)轉(zhuǎn)破案件的級別管轄也應(yīng)相應(yīng)調(diào)整。因此，《指導(dǎo)意見》中提出，對執(zhí)轉(zhuǎn)破案件可以積極探索實行以中級人民法院管轄為原則、基層法院管轄為例外的級別管轄制度。將執(zhí)轉(zhuǎn)破案件主要交由中級人民法院審理，一方面，與中級人民法院設(shè)立破產(chǎn)審判庭工作相契合配套，有利于保障中級人民法院的破產(chǎn)案件數(shù)量，提高中級人民法院破產(chǎn)審判人員的素質(zhì)，促進中級法院的破產(chǎn)審判專業(yè)化建設(shè)；另一方面，主要是考慮全國絕大多數(shù)基層法院沒有專門的破產(chǎn)審判庭，破產(chǎn)審判人員也鳳毛麟角，破產(chǎn)審判專業(yè)化程度不高，破產(chǎn)案件多由民商事法官審理，在民商事案件級別管轄下移、案件量大幅增加的情況下，基層法院及其法官很難再有精力處理執(zhí)轉(zhuǎn)破案件。由中級人民法院審理執(zhí)轉(zhuǎn)破案件，有利于平衡案件壓力，從中級人民法院層面上先行推進破產(chǎn)審判機構(gòu)和隊伍專業(yè)化建設(shè)。當(dāng)然，全國也有一部分基層法院，特別是東部沿海省份的基層法院已經(jīng)建立了專門的破產(chǎn)審判庭，破產(chǎn)審判人員專業(yè)水平也較高，具備審理破產(chǎn)案件的能力。對此，可以通過由省級人民法院指定的方式，將執(zhí)轉(zhuǎn)破案件繼續(xù)交由相關(guān)基層法院審理。

問：執(zhí)轉(zhuǎn)破實質(zhì)是執(zhí)行程序和破產(chǎn)程序之間的銜接，為保障這種銜接的順暢有序，《指導(dǎo)意見》對執(zhí)轉(zhuǎn)破規(guī)定了哪些主要流程？

從工作流程上看，執(zhí)轉(zhuǎn)破主要包括決定程序、移送程序、審查處理程序三個環(huán)節(jié)。執(zhí)轉(zhuǎn)破的決定程序主要規(guī)范執(zhí)行部門內(nèi)部如何做出執(zhí)轉(zhuǎn)破決定。為了防止執(zhí)轉(zhuǎn)破的隨意性，執(zhí)轉(zhuǎn)破決定的做出應(yīng)當(dāng)經(jīng)過承辦人提出意見、合議庭評議、院領(lǐng)導(dǎo)審簽的程序。由于絕大多數(shù)執(zhí)行案件在基層法院，為規(guī)范基層法院向異地法院移送案件，基層法院擬向異地法院移送案件時，應(yīng)先報請其所在地的中級人民法院執(zhí)行部門審核同意，然后才能移送，以加強對異地移送的監(jiān)督制約。執(zhí)行法院決定移送后，應(yīng)將案件材料移送給受移送法院的立案部門，立案部門經(jīng)進行形式審查認(rèn)定材料齊備后，再編制案號，作為破產(chǎn)申請審查案件移送給破產(chǎn)審判部門進行審理。受移送法院對執(zhí)行法院依法決定移送的案件不得拒絕接受。如其認(rèn)為移送材料不齊或有誤，影響對被執(zhí)行人是否具備破產(chǎn)原因作出判斷的，可以要求補齊、補正；如其認(rèn)為案件不應(yīng)由其管轄，可以按移送管轄的程序處理。受移送法院接收移送材料后，應(yīng)對案件是否具備移送條件進行審查，并作出是否受理的裁定。

需要強調(diào)的是，執(zhí)轉(zhuǎn)破程序除涉及案件材料移送外，還包括財產(chǎn)的交接或管理的銜接程序。為了便于受移送法院審查有關(guān)材料，固定被執(zhí)行人財產(chǎn)狀況，執(zhí)行法院做出移送決定后，應(yīng)當(dāng)書面通知所有已知執(zhí)行法院，直至受移送法院裁定是否受理破產(chǎn)案件前，收到移送決定的執(zhí)行法院應(yīng)中止對被執(zhí)行人的執(zhí)行程序。但是，對被執(zhí)行人的季節(jié)性商品、鮮活、易腐爛變質(zhì)以及其他不宜長期保存的物品，執(zhí)行法院應(yīng)當(dāng)及時變價處置，處置的價款不作分配。受移送法院裁定受理破產(chǎn)案件的，執(zhí)行法院應(yīng)當(dāng)在收到裁定書之日起七日內(nèi)，將該價款移交受理破產(chǎn)案件的法院。為防止案件移送后，被執(zhí)行人的財產(chǎn)處于脫保狀態(tài)，在受移送法院裁定受理破產(chǎn)案件之前，對被執(zhí)行人的查封、扣押、凍結(jié)措施不解除。查封、扣押、凍結(jié)期限在破產(chǎn)審查期間屆滿的，申請執(zhí)行人可以向執(zhí)行法院申請延長期限，由執(zhí)行法院負(fù)責(zé)辦理。執(zhí)行法院收到受移送法院受理破產(chǎn)的裁定后,應(yīng)當(dāng)于七日內(nèi)將已經(jīng)扣劃到賬的銀行存款、實際扣押的動產(chǎn)、有價證券等被執(zhí)行人財產(chǎn)移交給破產(chǎn)案件的管理人。雖然企業(yè)破產(chǎn)法規(guī)定法院裁定受理破產(chǎn)申請的，應(yīng)當(dāng)同時指定管理人，但實踐中往往受理與指定管理人并不完全同步，而是有一個時間差，此時執(zhí)行法院移交的財產(chǎn)可以由受理破產(chǎn)案件的法院暫時保管。通過拍賣方式執(zhí)行，拍賣成交裁定已送達(dá)買受人的；通過以物抵債償還債務(wù)，以物抵債裁定已送達(dá)債權(quán)人的，執(zhí)行程序均已進行完畢，拍賣財產(chǎn)和以物抵債財產(chǎn)已不屬于被執(zhí)行人，故無需移交。執(zhí)行法院已完成轉(zhuǎn)賬、匯款、現(xiàn)金交付的執(zhí)行款，也屬于執(zhí)行完畢的財產(chǎn)，同樣不再移交。

問：在下一步貫徹《指導(dǎo)意見》過程中，各地法院應(yīng)注意哪些問題？

據(jù)初步統(tǒng)計，執(zhí)行不能案件中符合執(zhí)轉(zhuǎn)破條件的案件數(shù)量非常龐大，如果這些案件在短時間內(nèi)全部通過法院移送進入破產(chǎn)審查程序，以全國現(xiàn)有的破產(chǎn)審判力量根本無法承受。因此，在貫徹《指導(dǎo)意見》過程中，要針對執(zhí)行積案的實際情況，堅持先易后難、循序漸進、逐步推開的方針，注意講求執(zhí)轉(zhuǎn)破的工作節(jié)奏，防止案件大進大出。當(dāng)前，全國各級法院要按照杜萬華專委、劉貴祥專委在全國法院執(zhí)轉(zhuǎn)破視頻會議上的部署，首先從無財產(chǎn)可供執(zhí)行的案件中，將企業(yè)法人作為被執(zhí)行人的案件篩選出來，再利用最高法院及地方各級法院的網(wǎng)絡(luò)查控體系進行一次查詢，在此基礎(chǔ)上篩選出一批符合破產(chǎn)原因且屬于無經(jīng)營資金、無營業(yè)場所和企業(yè)管理機構(gòu)、人員下落不明的案件以及有關(guān)當(dāng)事人申請盡快移送破產(chǎn)審查的案件，率先對其啟動執(zhí)行轉(zhuǎn)破產(chǎn)工作。隨著工作的逐步推開，再分批對其他情形的案件啟動執(zhí)轉(zhuǎn)破程序。

執(zhí)行不能的案件移送破產(chǎn)審查后，相當(dāng)一批企業(yè)可能已沒有資產(chǎn)或者資產(chǎn)已不足以抵償破產(chǎn)費用，此時破產(chǎn)費用如何保障，是一個難題。對此，各級法院可以考慮分類解決：對破產(chǎn)案件的訴訟費用，原則上法院可依法依規(guī)予以減免；對包括管理人報酬在內(nèi)的其他破產(chǎn)費用，各地法院可以考慮采取鼓勵利害關(guān)系人墊付費用、從其他破產(chǎn)案件管理人報酬中提取一定比例解決破產(chǎn)費用、建立管理人報酬保障資金等措施來解決。繼廣東深圳、浙江溫州等地中級人民法院協(xié)調(diào)當(dāng)?shù)卣ｍ椘飘a(chǎn)費用保障資金后，今年越來越多的地方法院已經(jīng)協(xié)調(diào)政府建立了破產(chǎn)費用保障機制，這對開展破產(chǎn)審理是一個有力促進，實踐中效果也較好，值得借鑒推廣。